文化和旅游部 財政部：以PPP模式助力深化文化領域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

日前，為貫徹落實《中共中央 國務院關于完善促進消費體制機制進一步激發(fā)居民消費潛力的若干意見》《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》等文件推廣政府和社會資本合作(PPP)模式的有關精神，深化文化領域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，創(chuàng)新文化供給機制，引導社會資本積極參與文化領域PPP項目，文化和旅游部、財政部聯(lián)合印發(fā)《關于在文化領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(以下簡稱《意見》)。針對這一支持文化領域PPP模式發(fā)展的重要政策文件，文化和旅游部產(chǎn)業(yè)發(fā)展司有關負責人接受記者采訪，介紹了文件出臺的背景、內(nèi)容、特點等相關情況。

高度重視文化領域PPP模式發(fā)展

2017年初，原文化部文化產(chǎn)業(yè)司即與財政部相關司局共同調(diào)研、論證文化領域PPP模式。通過調(diào)研和論證，得以厘清了在文化領域推廣PPP模式的多方面重要作用：

首先，有助于推動文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，以高質(zhì)量的文化供給增強人民群眾的文化獲得感幸福感。黨的十九大把推動社會主義文化繁榮興盛提到了新的高度，把文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入了新時代的宏偉藍圖。在文化等幸福產(chǎn)業(yè)領域推廣PPP模式有利于創(chuàng)新供給機制，有利于激發(fā)投資活力，促進文化建設，更好地滿足人民對美好生活的向往。

第二，為社會資本特別是民營企業(yè)進入文化領域拓寬渠道，提高社會資本在文化基礎設施建設和文化資源開發(fā)運營方面的參與度，讓社會資本“敢投”“愿投”“能投”，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿?。這也是在新時代堅持“兩個毫不動搖”，大力扶持非公有制經(jīng)濟的具體體現(xiàn)。

第三，可以拓寬文化項目建設投融資渠道，有助于形成多元化、可持續(xù)的投入機制，彌補文化建設中政府投入的不足。文化基礎設施類項目具有單體投資規(guī)模小的特點，很大一批文旅項目本身能產(chǎn)生現(xiàn)金流，不易給地方財政形成債務包袱，現(xiàn)實中具備推廣PPP模式的可行性。

第四，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，把政府部門集中力量“辦大事、辦好事”的組織優(yōu)勢與社會資本科學、高效、靈活的優(yōu)勢相結(jié)合，充分利用市場機制，提高文化產(chǎn)品和服務的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一。

此外，還可以使文化領域更好地享受到國家推廣PPP模式的各項優(yōu)惠政策，提高文化和旅游部門參與經(jīng)濟工作的能力，完善文化經(jīng)濟政策體系，推動公共文化服務和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

在以上工作的基礎上，今年3月，文化和旅游部產(chǎn)業(yè)發(fā)展司、公共服務司會同財政部金融司、中國PPP中心，邀請業(yè)界專家、金融機構(gòu)、咨詢機構(gòu)、投資機構(gòu)等單位，在調(diào)研基礎上，著手起草政策文件，經(jīng)多次修改完善，最終形成正式發(fā)布的《意見》。

強化規(guī)范 加大保障

推動文化PPP模式發(fā)展

為推進文化PPP模式更好發(fā)展，《意見》在內(nèi)容上分為四個部分。

第一部分是指導思想和基本原則。文件重點指出，在文化領域推廣PPP模式要堅持正確導向、改革創(chuàng)新、傳承發(fā)展和合作共贏等原則，牢牢把握社會主義先進文化前進方向，落實意識形態(tài)工作責任制，以推進文化領域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，鼓勵和引導社會資本進入文化領域。

第二部分是推廣領域。鼓勵社會需求穩(wěn)定、具有可經(jīng)營性、能夠?qū)崿F(xiàn)按效付費、公共屬性較強的文化項目采用PPP模式。重點包括但不限于具有一定收益性的文化產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、特色文化傳承創(chuàng)新、公共文化服務、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護傳承以及促進文化和旅游、農(nóng)業(yè)、科技、體育、健康等領域深度融合發(fā)展的文化項目。

第三部分是對項目實施提出規(guī)范要求。文件要求各級文化、財政部門規(guī)范項目運作、優(yōu)化回報機制、加強全生命周期監(jiān)管、強化信息公開。其中，特別提出要規(guī)范開展項目物有所值評價和財政承受能力論證，嚴禁突破財政承受能力上項目，嚴禁變相舉債，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性金融風險的底線。

第四部分是加大政策保障，為文化領域推廣PPP模式和項目落地提供多方位的支持。包括：加強組織領導，鼓勵各地建立跨部門的PPP工作協(xié)調(diào)機制;優(yōu)化資金投入方式，推動具備條件的財政資金從補建設向補運營轉(zhuǎn)變;豐富金融支持手段，鼓勵符合條件的文化PPP項目靈活運用債券和資產(chǎn)證券化等融資方式;推動形成一批可復制、可推廣的成功案例，發(fā)揮典型帶動作用等。

加強對接 落實《意見》

推動社會資本投入文化領域

在調(diào)研、論證工作的基礎上，并借鑒其他領域經(jīng)驗做法，《意見》具有如下特點：

首先，突出了文化PPP項目的運營核心。鼓勵有文化項目運營管理經(jīng)驗的企業(yè)參與文化PPP項目長期運營，充分發(fā)揮其資源整合、管理經(jīng)驗和開拓創(chuàng)新優(yōu)勢，提升項目管理效率和運營水平。積極培育文化領域?qū)I(yè)運營商，形成一批有實力的文化企業(yè)和上市公司。

其次，強調(diào)優(yōu)化文化PPP項目的回報機制。文件明確了鼓勵通過盤活存量資產(chǎn)、開發(fā)性資源補償?shù)确绞教岣唔椖康慕?jīng)營性。在提供優(yōu)質(zhì)公共服務的前提下，最大限度地挖掘項目的市場價值，提高社會資本投入的積極性。

第三，明確組建文化PPP基金。促進PPP項目落地的一個核心環(huán)節(jié)就是解決融資問題。文件明確提出要“加快設立文化PPP基金”。由于文化項目具有較強的公益性、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)輕型化，且多為小、散、新等特征，在2017年中國PPP基金決策項目中文化PPP項目僅占不到1%，獲得支持金額占比不足1%，亟須設立文化PPP投資基金，通過專業(yè)化、市場化運作，推動文化PPP項目盡快落地建設。

第四，確定文化領域政府和社會資本合作推廣先行區(qū)。文化和旅游部、財政部將聯(lián)合確定一批文化領域政府和社會資本合作推廣先行區(qū)，區(qū)內(nèi)文化PPP項目可優(yōu)先享受政策支持，形成一批可復制、可推廣的成功案例，發(fā)揮示范帶動作用。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展司負責人強調(diào)，推進文化PPP項目要堅持規(guī)范運作，守住底線。要注重因地制宜，量力而行，不搞一哄而上。各地政府要認真評估本地財政承受能力和項目的經(jīng)濟社會效益，嚴格入庫審核把關，堅決避免違規(guī)負債、保底承諾、回購安排等情形。各類社會資本要嚴格遵守國家對PPP的有關要求，充分做好項目的可行性論證，設計出良好的運作模式，提高項目可持續(xù)性。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展司負責人表示，文件的出臺，只是文化領域推廣PPP模式的第一步，更重要的是讓文件里的政策措施真正落地、落實。這就需要各級文化和旅游管理部門抓緊與財政部門對接，迅速將文件的精神落到實處，通過實實在在的工作，將文件的政策紅利傳導到地方、傳導到企業(yè)、傳導到項目，要將落實文件作為文化和旅游管理部門支持民營經(jīng)濟、引導社會資本投入文化領域的重要措施。

以下為《意見》全文：

文化和旅游部 財政部關于在文化領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見

各省、自治區(qū)、直轄市文化和旅游行政部門、財政廳(局)，新疆生產(chǎn)建設兵團文化體育新聞出版廣電局、商務局(旅游局)、財政局、各計劃單列市文化局、財政局：

為貫徹落實《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》《國務院辦公廳關于進一步擴大旅游文化體育健康養(yǎng)老教育培訓等領域消費的意見》《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部 發(fā)展改革委 人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》等文件精神，深化文化領域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新文化供給機制，引導社會資本積極參與文化領域政府和社會資本合作(PPP)項目，現(xiàn)提出以下意見：

一、指導思想和基本原則

(一)指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念，牢牢把握社會主義先進文化前進方向，以推進文化領域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，鼓勵和引導社會資本進入文化領域，以高質(zhì)量文化供給增強人民群眾的文化獲得感幸福感。

(二)基本原則

堅持正確導向。落實意識形態(tài)工作責任制，維護國家文化安全。以社會主義核心價值觀為引領，堅持把社會效益放在首位、社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一。

堅持改革創(chuàng)新。深化對PPP模式的理解認識，加快觀念轉(zhuǎn)變。加大在文化領域推廣運用PPP模式的力度，積極探索有利于解放和發(fā)展文化生產(chǎn)力的新舉措、新途徑，激發(fā)文化創(chuàng)新創(chuàng)造活力。

堅持傳承發(fā)展。推動中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展，繼承革命文化，發(fā)展社會主義先進文化。充分挖掘文化知識產(chǎn)權(quán)價值，推動文化與相關產(chǎn)業(yè)深度融合。

堅持合作共贏。厘清政府與市場邊界，明確各方權(quán)責，營造規(guī)范有序的市場環(huán)境。鼓勵各類市場主體通過競爭性方式參與文化領域PPP項目，在平等協(xié)商的基礎上訂立合同，實現(xiàn)合作共贏。

二、推廣領域

鼓勵社會需求穩(wěn)定、具有可經(jīng)營性、能夠?qū)崿F(xiàn)按效付費、公共屬性較強的文化項目采用PPP模式。重點包括但不限于具有一定收益性的文化產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、特色文化傳承創(chuàng)新、公共文化服務、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護傳承以及促進文化和旅游、農(nóng)業(yè)、科技、體育、健康等領域深度融合發(fā)展的文化項目。

三、規(guī)范項目實施

(一)規(guī)范項目運作。各級文化、財政部門要充分認識PPP模式的內(nèi)涵實質(zhì)，規(guī)范開展項目物有所值評價和財政承受能力論證，嚴格入庫審核把關，嚴禁突破財政承受能力上項目。嚴禁利用PPP項目違法違規(guī)變相舉債，嚴禁通過回購安排、保底承諾、固定回報等名股實債方式進行變相融資，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性金融風險的底線。

(二)突出運營核心。鼓勵有文化項目運營管理經(jīng)驗的企業(yè)參與文化PPP項目長期運營，充分發(fā)揮其資源整合、管理經(jīng)驗和開拓創(chuàng)新優(yōu)勢，提升項目管理效率和運營水平。積極培育文化領域?qū)I(yè)運營商，形成一批有實力的文化企業(yè)和上市公司。鼓勵優(yōu)秀企業(yè)通過參與文化PPP項目，帶動項目所在地上下游企業(yè)發(fā)展，培育更多熟悉當?shù)匚幕捻椖抗芾磉\營企業(yè)。

(三)優(yōu)化回報機制。各級文化、財政部門要指導項目實施機構(gòu)結(jié)合PPP模式特點，創(chuàng)新運營方式，根據(jù)項目特點確定項目回報機制?？梢婪ㄒ酪?guī)為文化PPP項目配置經(jīng)營性資源，為穩(wěn)定投資回報、吸引社會投資創(chuàng)造條件。鼓勵通過盤活存量資產(chǎn)、挖掘文化價值、開發(fā)性資源補償?shù)确绞教岣唔椖康目山?jīng)營性。

(四)加強全生命周期監(jiān)管。各級文化、財政部門要通力合作，嚴把項目入口關，加強項目實施監(jiān)管。制定科學合理的績效評價標準，按效付費，更好實現(xiàn)物有所值。

(五)強化信息公開。各級文化、財政部門要依托政府和社會資本合作綜合信息平臺，做好文化PPP項目全生命周期信息公開工作，及時、完整、準確地錄入文化PPP項目信息，提高信息對稱性，增強社會資本信心，讓項目陽光運營。

四、加大政策保障

(一)加強組織領導。各級文化、財政部門要積極協(xié)調(diào)配合，鼓勵各地建立跨部門的PPP工作協(xié)調(diào)機制，加強政府統(tǒng)一領導，落實部門職責分工，形成工作合力，及時研究解決項目實施中的重大問題。加強項目管理和核查力度，切實防范政府隱性債務風險。

(二)優(yōu)化資金投入方式。各級文化、財政部門要積極探索創(chuàng)新文化領域資金投入機制，推動具備條件的財政資金從補建設向補運營轉(zhuǎn)變。強化財政資金監(jiān)督管理，切實提升投資有效性和公共資金使用效益。

(三)豐富金融支持手段。鼓勵各地政府性融資擔保和再擔保機構(gòu)為參與文化PPP項目的小微企業(yè)提供增信服務。利用好部行合作機制，引導金融機構(gòu)針對文化PPP項目的金融需求特征，加強融資服務。充分發(fā)揮中國政企合作投資基金的引導、規(guī)范、增信作用，加快設立文化PPP投資基金;鼓勵地方政府類引導基金規(guī)范參與文化PPP項目，帶動更多金融機構(gòu)加大對文化PPP項目的融資支持。鼓勵符合條件的文化PPP項目靈活運用債券和資產(chǎn)證券化等融資方式，拓寬融資渠道，盤活存量資產(chǎn)，探索建立多元化、規(guī)范化和市場化的資產(chǎn)流轉(zhuǎn)和退出渠道。引導各地文化金融服務中心積極支持文化PPP項目。

(四)發(fā)揮典型帶動作用。對于各地推薦的文化PPP項目，由文化和旅游部、財政部組織專家遴選后，擇優(yōu)向社會重點推薦。文化和旅游部、財政部聯(lián)合確定一批文化領域政府和社會資本合作推廣先行區(qū)，區(qū)內(nèi)文化PPP項目優(yōu)先享受相關政策支持。各級文化、財政部門要加強對文化PPP項目的跟蹤指導和經(jīng)驗總結(jié)，推動形成一批可復制、可推廣的成功案例，發(fā)揮示范帶動作用。

文化和旅游部 財政部

2018年11月13日